农业部长韩长赋就农地经营权流转答记者问

新华社北京10月17日电:让土地流转和规模经营健康发展农业部部长韩长富在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》

最近,中央委员会通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》的背景是什么?主要内容是什么?政策创新是什么?如何实现《意见》?记者采访了农业部部长韩长福。

问:请介绍《意见》的背景和流程。

A:农村土地经营权流转和规模经营是关系到农业和农村发展的重大事件,也是深化农村改革的重要组成部分。在工业化和城市化进程中,农村劳动力逐渐转移,他们原先经营的土地被转移出去,这导致农业从业人员土地管理规模不断扩大,先进农业技术和设备得到利用,为现代农业建设创造了必要条件。这是世界农业发展中的一个普遍现象,中国目前正处于这一阶段。近年来,各地从实际出发积极探索这一方面,取得了一定的成效,积累了一定的经验。但是,从深层次来看,在保护农民权益、加强流通管理和服务、支持新的商业实体发展等方面,仍然存在一些制约发展的制度因素。

党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营的发展。党的十八大和十八届三中全会提出,要鼓励承包经营权在公开市场流通,发展多种形式的适度规模经营,培育新型农业生产经营主体,构建集约化、专业化、组织化和社会化相结合的新型农业管理体系。为贯彻中央精神,有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务的基础上,深入基层调研,总结地方经验,充分听取基层干部和农民意见。可以说,《意见》体现了中央政府的意图和群众的智慧。这是指导今后一段时期农村土地制度和农业管理体制改革的重要政策文件。

问:《意见》的主要政策方向是什么?

A:多年来,中央政府先后制定了一系列关于农村土地流转和发展大规模经营的政策法规,明确规定了土地的流转方式。为适应新形势和实际发展的要求,现发布《意见》。它延续了中央政府一贯的政策基调,遵循了《农村土地承包法》的立法精神,吸收了近年来广大农民的实际创造。

《意见》关注三个方面:第一,促进现代农业的发展。在坚持土地集体所有制的前提下,将所有权、承包权和经营权三权分离,形成土地经营权流转模式,大力培育和支持多元化的新型农业经营主体,发展适度规模的农业经营,走中国特色的农业现代化道路。第二,维护农民的合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度,保护农民土地承包权益。坚持自愿补偿法,尊重农民流转地位,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持从国情和农村实际出发。

土地流转和规模经营的发展是客观趋势,但必须看到,这是一个渐进的历史过程,不能脱离现实和国情,片面追求流转速度和超规模。

q:如何准确理解农村集体土地所有权、承包权和经营权的“三权分立”?

答:目前,在工业化和城市化快速发展的背景下,大量的人和劳动力已经离开了中国

《意见》明确指出,要坚持农村土地集体所有制,实行所有权、承包权和经营权分离,引导土地经营权有序流转。首先,我们必须维护农村土地的集体所有制。《意见》一方面强调探索新的集体管理方法;另一方面,要行使农村集体对土地流转和承包经营的管理权和监督权,充分发挥集体为农民土地流转服务的组织功能。其次,必须确保土地承包权。《意见》指出,要密切关注承包土地的登记发证工作,妥善解决土地面积不准确、承包土地界线不清的问题。完善合同,完善登记,颁发权属证书,加强土地承包经营权保护。与此同时,经营权也应得到释放。《意见》强调鼓励土地流转形式的创新,发展多种形式的适度规模经营。加强土地流转服务体系建设,为流转双方提供服务,保护流转双方权益。总之,三权分立是深化农村土地制度改革的实践探索,体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。

q:近年来,社会非常关注“谁来种地”的未来。《意见》提出了什么对策?

A: 《意见》提出了三项措施:第一,建立新型职业农民制度,培养新型农民。包括实施新型专业农民培育工程,积极培育大型专业家庭、家庭农场经营者、农民合作领袖、农业企业管理人员、农业社会服务人员和返乡农民工等新型专业农民,努力构建新型专业农民和农村实用人才培养、认定和支持体系。二是引导土地资源流向新型农业生产经营实体,使愿意耕种的人能够获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金,建设连片高标准农田,优先发展家庭农场等规模农户;在条件允许的情况下,土地经营权可以作为股东组成合作组织,通过自我管理或委托管理发展农业规模经营。允许农民通过承包经营权投资农业产业化发展;工商企业可以适当租赁土地,发展现代种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和农村“四荒”资源开发。三是加大支持力度,改善服务,为新型农业经营者的发展提供更好的外部环境。《意见》主要从金融、金融、土地利用、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。如支持符合条件的新型农业经营者优先发展涉农项目,增加对新型农业经营者的农业补贴,引导金融机构建立健全新型农业经营者信贷和保险支持机制,要求各地在年度建设用地指标中指定一定比例用于新型农业经营者配套设施建设。

应该指出,在发展新的农业管理学科时,不能忽视普通农民的作用。各种新的商业实体在不同的领域和农业的不同环节都有自己的优势,应该以多样化和一体化的方式发展。

q:为什么要完善土地承包经营权登记制度?《意见》对农村土地承包经营权的登记和认证提出了什么要求?

A:加强对承包土地的保护是促进土地流转、形成规模化经营的重要前提。过去,对农民合同制房东的管理是以合同为基础的,存在着面积不准确、四个方向不清、空间位置不清、不统一等问题

完善登记制度,加强对农民承包土地权益的保护,目前最重要的出发点是开展农村土地承包经营权的登记发证工作。为指导各地做好土地承包经营权的登记发证工作,《物权法》明确提出四项要求:一是按照维护稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进;第二,原则上,必须确认每个家庭对土地的权利。在尊重农民意愿的前提下,也可以不确定地确认每个家庭的权利。三是强化县乡两级责任,建立党委政府统一领导、部门密切配合、群众广泛参与的工作机制。四是加强就业保障,资金纳入地方预算,中央财政补贴。

q:农村土地经营权流转的现状如何,有什么具体措施来引导《意见》有序流转?

A:近年来,农村土地流转加快。随着规模的扩大,土地流转也呈现出多学科、多形式的发展趋势。流入仍然以农民为主,但流向合作社和龙头企业等新农业经营者的比例正在逐渐增加。农村集体经济组织成员之间的分包仍然是最重要的流通形式,但租赁和股份合作等流通形式的比例迅速增加。

总体而言,我国农村土地流转稳定健康,但仍存在一些需要关注和解决的问题。例如,一些地方强行推进土地流转,片面追求流转的规模和比例,侵犯了农民的合法权益;有些地方土地流转市场不完善,服务水平有待提高。一些工商企业长期向农民出租大面积承包土地,“非粮”和“非农”问题相当突出。如果这些问题得不到很好的解决,将影响农村土地的有序流转和适度农业规模经营的健康发展。

为解决上述问题,《意见》在总结基层实践经验的基础上,提出了四项具体措施:一是坚持土地流转的底线。必须坚持农村土地集体所有制,坚持自愿补偿法,保护承包农民权益,不搞大跃进,不搞强制命令,不搞行政盲目指挥。确保农业生产用地流转,重点支持大规模粮食生产。第二是鼓励创新的土地转让形式。鼓励农民长期以多种形式转让承包土地,通过交换解决承包土地分割问题,稳步推进土地经营权抵押担保试点,允许农民以承包经营权投资农业产业化发展。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流通中的主导地位,村级组织只能在农民书面委托的前提下组织统一流通,禁止以少数服从多数的名义集体为全村和全群农民招商引资。第四,加强土地流转服务体系建设。

问:近年来,工商企业进入农业领域引起了社会的广泛关注。《意见》关于如何引导和预防“非粮食”和“非农业”问题有哪些规定?

答:中国农村缺乏资金、人才和先进的管理。为了发展现代农业,工商企业必须进入农业。从实际情况来看,工商企业直接租赁土地有利也有弊。其优点是可以带来优良的变化

为了防止工商企业下乡造成“非农化”,《意见》明确表示:一是鼓励工商资本发展适合企业经营的现代农业,如种苗繁育、高标准设施农业、大规模养殖和开发农村“四荒”资源。二是加强对工商企业向农民租赁承包土地的监管和风险防范。包括要求各地对工商企业长期、大规模租赁农民土地实行明确的上限控制;建立健全资格审查、项目审查和风险保障基金三大体系,收紧准入门槛,加强事后监管;对土地租赁企业的农业经营能力和承包土地流转使用情况进行定期监督检查,及时查处违法行为。

q:为什么规模管理应该强调适度,以及如何在实践中把握这个程度?

A:现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。一定规模的土地集聚有利于现代农业的发展。然而,任何一种土地管理模式都存在着如何平衡劳动生产率和土地产出率的问题。土地管理规模越大越好。应该有一个合适的范围。

《意见》建议优先支持“两当量”,即如果土地管理规模上的农业收入相当于当地第二产业和第三产业工人的收入,如果土地管理规模相当于当地家庭平均承包土地面积的10-15倍,则应给予优先支持。这主要是因为我国农民平均承包土地面积不到8亩,是100亩的10-15倍。根据农民家庭两个劳动者的粮食产量计算,现阶段每个劳动者的平均收入相当于在国外工作。事实上,半年相当于一年的工作。当然,由于不同地区第二、第三产业发展水平不同,农村劳动力转移是快是慢,具体标准可以根据实际情况确定。

q:农业社会化服务体系是农业适度规模经营和发展的有力支撑。《意见》提出了哪些新措施?

A:健全的农业社会化服务体系,可以将主要农业经营者从某些生产经营环节中解放出来,注重发挥自身优势,是发展适度规模农业的有力支撑。

为提高农业社会化服务水平,《意见》提出培育多元化社会化服务组织,扩大农业技术推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务组织的服务范围,启动政府购买农业公益服务试点项目。支持商业服务组织发展农业生产性服务,积极推广土地信托服务模式。同时,《意见》提出要充分发挥供销合作社的优势和功能,推进供销合作社综合改革试点,推进供销合作社与新型农业经营实体对接,鼓励基层供销合作社提高对农业生产重要环节的大规模服务水平。

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